[圖]電信業務分類及許可新動向

    （作者為信息產業部電信研究院高級研究員）
    我國《電信條例》將電信業務分為基礎電信業務和增值電信業務并加以管理，這無疑符合當前國際電信產業的主流做法。但我國《電信法》是否采取這種業務分類模式，值得探討。畢竟，一方面，國際上電信業務分類及許可立法出現了新的動向，另一方面，我國執法實踐以及電信業發展需要呼喚電信立法對此應有新的選擇和突破。
    電信業務分類：趨于簡化管理
    《電信條例》將電信業務分為基礎電信業務和增值電信業務兩大類，這種劃分方式來自于WTO的電信服務部門的劃分（見表一）。
   表一
      分類 界定 業務種類 再分類
      基礎
      電信
    服務 所有的公共和私人電信服務，涉及到端到端客戶提供者信息傳輸 語音電話服務、分組交換數據傳輸服務、電路交換數據傳輸服務、電傳服務、電報服務、傳真服務、專線電路租用服務等。 ①按地域，分為本地、長途和國際；②按物質載體：有線和無線；③按有無設施，基于設施和轉售；④按用戶是否特定：公共使用和非公共使用。
      增值
      電信
      服務 提供者通過增加信息的形式或內容或者是通過對用戶信息的存儲和檢索為用戶提供的加值服務。 電子郵件、語音郵件、在線信息與數據檢索、電子數據交換、增值傳真服務（包括存儲與傳送、存儲與調用）、編碼和規程轉換、在線信息和/或數據處理（包括交易處理） 　

    將電信業務分為基礎和增值兩大類是當前國際電信產業的主流做法，然而，自其產生之日起便不斷受到電信技術、業務和市場發展以及管制實踐的挑戰。比如，隨著電信技術發展，數字信息在IP網絡或任何提供者的租賃線路上流動，話音、數據、傳真和所有的增值業務能夠并且正在被不加區別地傳送。新的傳輸技術的采用、集成不同技術能力的提高以及新的服務提供者的出現（這些服務提供者不是以專門從事特定電信服務而是以致力于服務特定市場的身份出現），使GATS許多電信分部門之間的區別已經日益模糊。另外，隨著電信市場的發展，出現了這樣一些經營者，他們是基于批發業務對零售業務、基礎設施經營者對轉售者，或者國際業務經營者對國內業務經營者的身份出現，而不是基于提供話音業務對提供數據業務的身份出現。
WTO秘書處認為，WTO將電信業務分為基礎電信業務和增值電信業務不是必然反映并且也沒有必要與任何特定國家的管制實踐相一致。比如，一些國家就把移動電話、尋呼或數據傳輸（無論是否實時）作為增值業務。在已經實現了自由化的電信市場上，基礎業務和增值業務的區別已經越來越不重要了，除非與定義公共或普遍服務目標有關系時才可以作此區分。
    一些國家和地區的電信法也在修正此類方式。比如香港《電訊條例》沒有明確規定電信業務分類要分為基礎業務和增值業務，而是將電信業務經營者分為“傳送者”（carrier）及“傳送服務提供者”（carriageserviceprovider），前者經營基礎網絡設施，而后者指無設施的電信服務提供者。由此可見，香港電信管理局是按照是否經營網絡基礎傳輸設施而劃分電信運營商的，根據主體的不同進行不同的管制。
日本2001年修訂的《電信事業法》中沒有明確的電信業務分類方式，而是將電信事業分為第一類和第二類兩大類（見表二）。
表二
      分類 界定標準 分類 界定標準
      第一類電信事業 ①擁有電信設施
      ②提供電信業務 此處的電信環路設備是指連接發送地與接收地之間的傳輸電路
      設備及與其不可分割的交換設備以及二者的附屬設備等 　
      第二類電信事業 ①租賃電信設施
      ②提供第一類電信業務之外的業務 特殊第二類電信事業 一般第二類電信事業 提供國際電信業務；
      向不特定用戶提供話音業務 特殊第二類業務之外業務

    不過，日本目前已經開始改變這種事業分類，開始向新的管理體制過渡（見圖一）。

    臺灣地區與日本類似，電信事業分為第一類電信事業及第二類電信事業。第一類電信事業指設置電信機線設備、提供電信服務之事業。電信機線設備指連接發信端與受信端之網絡傳輸設備、與網絡傳輸設備形成一體而設置之交換設備以及二者之附屬設備。第二類電信事業指第一類電信事業以外之電信事業，又分為第二類電信事業特殊業務與第二類電信事業一般業務。第二類電信事業特殊業務指經營語音單純轉售服務、網絡電話服務、租用國際電路提供不特定用戶國際間之通信服務或其它經“交通部”公告之營業項目者。第二類電信事業一般業務指《臺灣電信法》第四款以外之第二類電信事業業務。
新加坡IDA與澳大利亞ACA在電信業務分類上，大致采用與歐盟及WTO相類似的分類方式。新加坡以“基于設施”和“不基于設施”、澳大利亞則區分為“電信運營商”（carrier）及“服務提供者”（carriageserviceprovider）作為分類方式，不同之處則多體現在許可證發放及管制制度設計上。
電信業務分類的目的在于進行管理，而業務分類并不必然與許可制度聯系在一起。從業務許可制度看，已經從業務許可向對主體進行許可過渡。在電信市場發展仍處在較低水平從而電信競爭不足的國家和地區，對于那些擁有基礎電信網絡設施的經營者仍須要實行許可制，因為這些主體擁有必要的電信資源，通過事前管制的方式可以實現管制目的。
    對于這兩種業務分類的優劣分析，可以歸納為表三。
    表三
      分類 優點 缺點
      將電信業務
      分為第一類
      電信業務和
      第二類電信
      業務 1.分類界定比較明確、避免過多的調整；
      2.縮小了許可范圍，符合管制的發展趨勢；
      3.減輕管理負擔，有利于對電信市場的有效管制；
      4.符合國際潮流。 1.完全改變了以往的電信業務
      分類，電信法律制度調整工作
      比較大，不利于法律制度的相
      對穩定；
      2.與WTO業務分類的協調問題。
      將電信業務
      分為基礎電
      信業務和增
      值電信業 1.目前世界上許多國家仍采用，也是WTO分類方法；
      2.基礎業務和增值業務已經成為習慣性概念。 1.難以明確區分基礎和增值業
      務，加重了業務分類管理工作；
      2.業務分類標準不一，造成業
      務分類客觀性不強，不夠科學；
      3.基礎和增值業務劃分是按照
      業務在電信服務中所處的地位
      為標準的，而地位會變；
      4.不符合發展趨勢。

    鑒于此，我國在制定《電信法》時，應當超越《電信條例》的業務分類方式，從簡化管理的方式對電信業務重新進行分類。具體而言，是將電信業務分為第一類電信業務和第二類電信業務。其中，第一類電信業務，是指利用自有的電信傳輸設施、交換設施及其它輔助設施向社會公眾提供電信服務的業務，或者將電信傳輸等設施出租供他人使用的業務。第二類電信業務是指租用電信傳輸等設施提供電信服務的業務。通過對這兩類經營者施加不同的管理方式，進行有針對性的電信管制。因此，電信法草稿設計的管理體制就是從管住主體的角度考慮的，而不是對各具體業務進行許可管理。
    對這種新的分類方式，可能會遇到一些質疑。比如，這種分類方式與現有的業務分類區別很大，如何解決二者的沖突問題？還有一個很多人關心的問題，即這種分類如何與WTO的業務分類相協調？
對于前一個問題，解決方式非常容易。從國外的許可制度管理來看，往往通過一個“過渡期”安排來加以解決。具體講，就是允許許可證持有人在許可證的有效期內繼續使用原有的許可證。在許可證期限屆滿需要申請續延時，再完成許可證的變更手續。另外還有兩種解決方式，一是通過到原發證機關進行即時變更，二是在許可證年檢時辦理許可證變更手續。
    關于新的業務分類與WTO的業務分類協調問題，實際上也不成其為一個問題。WTO的業務分類只是在WTO基礎電信服務談判時采納的一種方式，并不是各國進行電信管制時必須采納的一種業務分類方式。正如前所述，將電信業務分為基礎電信業務和增值電信業務并不是必然反映并且也沒有必要與任何特定國家的管制實踐相一致。各國完全可以從本國的實際管制需要出發對電信業務作出自己的分類，而不必局限于按照WTO的業務分類模式。我國在實行了新的電信業務分類后，可以將該業務分類與WTO的業務分類進行對照，以滿足WTO電信服務談判的需要。
    電信業務許可：趨向放寬并簡化程序
    電信業務實行許可制度的最終目的在于透過許可證發放管理，以確保電信服務及通信質量，并兼顧消費者權益。然而如果許可證制度過于嚴格，就會造成國內外潛在經營者無法依市場變化而迅速投入，不僅貽誤商機，而且會削弱本國電信市場的國際競爭實力。從各國/地區的電信業務許可管理情況看，在電信服務及產業日趨國際化的趨勢下，許多國家對于基礎電信業務的管制及許可證發放都呈現出逐漸放寬的趨勢。除需使用電信稀缺資源的業務給予較嚴管制外，增值電信業務則大多加以放寬。一方面減少行政管理負擔，另一方面則可符合WTO“電信市場開放”原則。目前國際上的電信許可制度形成了三個層次：
    1.一些電信發達國家開始廢除許可制度，轉而采用一般授權或登記制。歐盟就從今年7月開始廢除了許可證制度，改采一般授權制。按照新的管制方案，管制機構將不再發放單獨許可證。相反，一般授權制將允許任何機構來建設網絡并提供業務，前提是要滿足適用于所有經營者的一般性條件。只有在企業被認定為具有顯著市場力量時方可施加更為嚴格的條件，即對主導運營商實行非對稱管制。另外，只有在涉及稀缺資源，比如無線頻率或碼號資源時，管制者才能采用個別授權制限制運營商的數量。日本也是如此，根據日本《電信事業法》規定，第一類電信業務應獲得總務省許可，提供第二類電信業務采用“登記制”或“報備制”。根據總務省的有關規定，日本決定在2003年取消電信業務許可制度，而統一采用登記制度，而對其他運營商仍采用通知制度。
    2.一些國家仍采用許可制度，但縮小管制范圍。依照香港的《電訊條例》，只要電信運營商無設置電訊條例中所規定之電信設施者，均可不必申請執照，有設置電訊設施之業者方需申請公共非專利電訊服務（PNETS）執照?！峨娪崡l例》規定了五類業務牌照，分別是專利牌照、傳送者牌照、特別牌照、類別牌照和臨時牌照。而韓國對電信業務分別實行許可、登記和申告制度。根據韓國2002年《通信基本法》和《電氣通信事業法》的規定，電信業務分為關鍵（Key）通信業務、特定（Specific）通信業務和增值通信業務三種。其中關鍵通信業務采用許可制度，申請經營關鍵通信業務必須獲得情報通信部長官的許可，許可時，可以要求加上業務提供或發展通信產業而進行研究、開發等必要條件，必須經過情報通信政策審議委員會的審議。但是，對于情報通信部令決定的小型事業的許可，則不受此限制。而特定通信業務和增值通信業務則分別采用登記和申告制度。
    3.一些國家和地區仍對所有業務實行許可制度。如我國臺灣電信法規定，第一類電信事業應經“交通部”特許并發給執照，始得營業；經營第二類電信事業，應向電信總局申請許可，經依法辦理公司或商業登記后，發給許可執照，始得營業。
    此外，各國還普遍放松了對許可證發放的管理程序。比如澳大利亞1997年新的《電信法》將該國電信業務分為“傳輸者”（Carrier）及“傳輸服務提供者”（CarriageServiceProvider）兩類。在有效及簡化管理的原則下，澳大利亞通信管理局（ACA）僅要求電信運營商（Carrier）必須申請執照或登記，但為了簡化許可證管理，澳大利亞在其許可證發放管理規定中針對不同電信運營商個別設立其應履行的義務，如建立和維護設施的權力和豁免權等，義務方面則僅要求運營商必須就消費者權益保護部分提出承諾。服務提供者不必申請許可證，但應成為電信申訴計劃TIO（TelecommunicationIndustryOmbudsman）的會員，以確保消費者權益。因此澳大利亞在許可證審查與發放上顯得較為寬松。
    新加坡電信市場于2000年4月1日全面開放后，將其發照方式改成兩類，“基于設施的運營商”（facilities－basedoperator；FBO）的電信業務經營者必須申請以設施為主的經營者FBO許可證；而需要通過租用FBO的電信網絡元素（如傳輸量、交換服務、管道、光纖等）來提供電信服務或轉售FBO電信服務經營者，必須申請以服務為主的SBO許可證。其中，租用國際傳輸線路來提供服務的經營者必須申請單項許可證，包括國際簡單話音/數據轉售（ISVR/ISDR）、電路出租、公眾網際網路的存取及虛擬專用網（VPN）等服務。除上述單項許可證外，其它SBO的服務是采用類別許可制。而在許可證管理上，僅單項許可證必須提出申請，而類別許可證僅需向新加坡電信管理機構IDA登記備查即可。
    從電信許可制度的發展看，逐步取消許可制度將是發展的方向。但是，在現階段，我國仍有必要實行許可制度，以維護電信市場秩序，保護電信用戶和電信業務經營者的合法權益，保障電信服務，促進電信事業的健康發展。但許可證發放應從業務管理向管理市場主體轉變，以簡化監管。按電信服務經營者是否自己擁有（自建或購買）傳輸網絡設施為標準分為第一類電信服務經營者和第二類電信服務經營者。其中第二類電信服務經營者又分為一般第二類電信服務經營者和特殊第二類電信服務經營者。特殊第二類電信服務業是指租用電信傳輸（送）設備提供本地、長途、國際公眾語音業務服務或經電信管理機構公告的其他電信服務的行業。一般第二類電信服務經營者是指特殊第二類電信服務業之外的第二類電信服務經營者。
    對第一類電信服務經營者和特殊第二類電信服務經營者實行特殊許可制，而對一般第二類電信服務經營者實行一般許可制。對于一般許可體制，由管制機構預先制訂一系列資格條件，符合條件的業務申請者只要完成在管制機構的登記手續后，就可以經營許可證上規定的業務。同時，要改變重視事前管制而事后管制不足的現狀，在消費者權利保護方面加強規定，以實現電信立法的宗旨。