徹底調查：信產部專家解讀電信監督硬措施

    杜燕鵬/(人民郵電報)
 　【編者按】8月14日，國務院辦公廳轉發了信息產業部等部門《關于進一步加強電信市場監管工作意見的通知》，從法律、行政、經濟、技術等各個方面提出了加強電信市場監管的措施。這是對我國電信監管法規和政策的進一步完善，對創造公平、公正、有效、有序的競爭環境具有重要意義。國辦75號文件下發后，信息產業部即著手啟動貫徹該文件的《若干規定》的起草工作。
 　《若干規定》針對目前電信市場上存在的阻礙網間互聯互通、破壞通信設施等突出問題，力求以形成處罰違法違規企業與處分違法違規人員相一致、政府監督管理與企業考核任用相銜接、事前防范與事后懲治相結合的長效治理機制，必將在加大電信監管力度，推動建立公平、公正、有效、有序的市場競爭格局，促進我國電信事業的持續快速發展方面起到積極的作用。一系列硬措施的陸續頒布，無疑為促進中國互聯互通問題的解決和規范電信市場打了一針“強心劑”。(徹底調查)
    文章全文如下：
    蔣耀平：在我國電信市場競爭格局初步形成、電信法規尚不健全、電信市場還要逐步向國際開放的大背景下，出臺“硬措施”強化政府監管是市場經濟發展的要求。
    國辦75號文件以及《若干規定》是為了解決《電信條例》規則缺陷而造成的規范空白，是對《電信條例》所體現的法律精神、法律原則的細化和完善，其目的是一致的，都是為了建立統一開放競爭有序的電信市場體系。在我國電信市場競爭格局初步形成、電信法規尚不健全、電信市場還要逐步向國際開放的大背景下，出臺“硬措施”強化政府監管正是市場經濟的要求。
    國辦75號文件正是在這種背景下出臺的，它一方面更加強化了政府監管的手段，另一方面也致力于更加全面地解決電信競爭中出現的問題。文件強調要綜合運用法律的、行政的、經濟的、技術的等多種手段，對電信市場進行綜合治理。信息產業部依據“國辦75號文件”和《電信條例》制訂的《關于加強依法治理電信市場的若干規定》明確規定，對各種違法違規行為，電信監管機構除按《電信條例》對違法違規企業處罰外，還可建議有關部門或單位對違法違規企業主要領導人、直接責任人或負責人進行行政處分；構成犯罪的，移交司法機關追究刑事責任。從而形成一個既對單位又對個人，既有法律制裁又有行政處分，綜合配套的違法違規行為治理機制。它的頒布實施，標志著電信監管進一步走向規范化、法制化的軌道，對深化電信改革、推動市場競爭、改善發展環境將起到重要作用。
    張繼平：國辦75號文件和《若干規定》等一系列硬措施的出臺，標志著電信監管進一步走向規范化、法制化的軌道。
    國辦75號文件和《若干規定》的出臺，對于規范電信市場競爭秩序，做好電信互聯互通工作和保持電信市場持續、穩定、健康發展提供了有力保證，也對電信運營企業開展工作提出了更高的要求。這一系列硬措施的出臺，標志著電信監管進一步走向規范化、法制化的軌道。各級電信公司要在對國辦文件及《若干規定》開展廣泛、深入學習的基礎上，加強宣傳教育，全面掌握和貫徹國務院和信息產業部的各項指示要求，按照國辦75號文件和《若干規定》等硬措施的精神積極配合監管機構查處阻礙互聯互通、電信資費違規、破壞通信設施及違規建設、中斷通信等重點問題，正確處理競爭與合作的關系，強化內部管理與考核，加強企業自律。通過全面貫徹落實硬措施，切實解決電信市場秩序方面存在的突出問題，為電信業發展創造良好的環境。
     陳金橋：國辦75號文件和《若干規定》出臺以后，必將對中國電信業產生深遠影響，將今年“互聯互通年”具有的深刻含義又推上了新的高度。
　　國辦75號文件在中國電信業的發展史中具有鮮明的時代特色，而其后信息產業部頒布的《若干規定》則蘊含了執行的智慧。毫無疑問，信息產業部作為全國通信行業的主管部門以及電信市場的監管部門，在貫徹落實75號文件精神方面承擔首要責任。2003年我國被監管部門確定為“互聯互通年”具有深刻的含義，這一年問題集中暴露，措施頻頻出臺，上述法規和規章的出臺將其推上了新的高度。
　　國內電信市場競爭環境、加入WTO后的競爭態勢以及轉變政府管理職能、完善宏觀調控等因素，共同推動了新辦法的出臺。國辦75號文件和《若干規定》出臺以后，必將對中國電信業產生深遠的影響。首先，它系統地制訂了當前和今后一段時間內強化電信市場監管的制度和規則，是對《電信條例》相關內容的充實和完善，可以為未來的《電信法》關于市場監管的內容提供依據；其次，它向社會各界表明政府治理電信市場環境和整頓競爭秩序的堅定決心和實施措施，對于電信市場各類行為主體形成強大的警示和威懾；最后，它為政府主管部門確定了行為規則和行動指南，授予它們更大的權威和更豐富的管理手段，強調多部門的協同作用和多種手段的綜合使用，具有前瞻性和可操作性，能夠直接指導監管實踐活動。
　  狠抓硬措施貫徹落實是關鍵
 　“硬措施”一直是信息產業部及國家在處理互聯互通等問題中十分重視的舉措，對規范電信市場也起到了積極的推動作用。然而在實踐中，“硬措施”硬不起來的情況卻十分普遍，措施推行中常常受到貫徹和落實“軟肋”的困擾。規范電信市場的關鍵是措施的領會、貫徹和落實，否則各種“硬措施”要么就是一張白紙，要么就是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的權宜之計。因此各大電信運營公司的實際落實是一個重點，運營商對硬措施所持的態度決定了措施能否真正“硬”起來。
    蔣耀平：要以貫徹《若干規定》為契機，努力開創我國電信市場監管工作的新局面，促進我國電信事業持續、快速、健康發展。
    在下一步宣傳和貫徹落實硬措施的工作過程中，我們要把國辦75號文件和《若干規定》的宣傳貫徹與“四五普法”工作結合起來，作為依法規范電信市場的重要環節來抓；要通過開辦培訓班、學習班等多種形式，對電信監管部門和電信企業的相關人員進行培訓；要加強對《若干規定》貫徹落實情況的指導、監督和檢查。部將要建立對《若干規定》執行情況的日常管理制度，對《若干規定》執行情況進行指導、監督和檢查。各通信管理局要對《若干規定》的執行情況進行定期、不定期的檢查，并將檢查過程中發現的問題及時反饋到信息產業部。通過開展檢查活動，保證《若干規定》能夠真正落到實處。
    總之，要從實踐“三個代表”重要思想的高度去認識電信事業在政治、經濟以及日常社會生活中的重要作用，強化法制觀念、全局觀念和用戶至上觀念，正確處理競爭與合作的關系，正確處理局部利益與整體利益的關系，正確處理當前利益與長遠利益的關系，以貫徹《若干規定》為契機，努力開創我國電信市場監管工作的新局面，促進我國電信事業持續、快速、健康發展。
    張繼平：配合政府市場監管部署，積極貫徹落實硬措施，是電信運營企業義不容辭的職責。
    作為主體電信企業之一，中國電信各級公司要從實踐“三個代表”重要思想的高度，認真學習貫徹國辦75號文件和《若干規定》等硬措施，積極推進互聯互通工作，切實維護電信市場秩序。具體地講，要從以下幾個方面切實加以貫徹落實：
    第一，要組織廣泛、深入地學習宣傳硬措施活動，使國務院、信息產業部各項措施在中國電信全體員工中自覺貫徹和嚴格執行；
    第二，要進一步轉變觀念，統一思想，增強搞好互聯互通工作的積極性和主動性，切實維護好電信市場秩序；
    第三，強化法制觀念，改進工作方式方法；
    第四，適應形勢變化，積極推進中國電信互聯互通和監管事務工作走向規范化、制度化和專業化的發展軌道。
    陳金橋：落實“硬措施”的關鍵在于正確判斷問題，分清責任，及時糾正，相關政府部門創造性的“執行力”是關鍵因素。
    在規范電信市場的管理活動中，“硬措施”不硬的情況確實比較普遍。形成這種現象的原因很多，比如政策目標多元，相互沖突影響實施效果；管理手段比較復雜、程序繁瑣；執行機構缺乏權威；管理對象拒絕履行義務等等。在治理電信市場環境、整頓電信市場秩序的過程中，行政管理手段能夠及時發揮它的警示和處罰作用，在短期內取得良好的效果。
    在政府的公共管理行為中，沒有“完美”的政策措施，任何措施都是利弊兼容的。分析國辦75號文件和《若干規定》中的一些內容，仍然可以發現一些“軟肋”。比如多部門協同管理中各部門的角色問題，是否會形成“齊抓難管”的局面；建立網間通信質量標準和監控系統有助于提升管理部門和司法部門的調查取證能力，會不會進一步擴大監管成本和政府對經營活動的干擾；組織和人事處分是具有中國特色的處理違規責任人的措施，是否會導致推諉責任影響運行和監管效率等?！坝泊胧庇衅淞⒏鸵娪暗男Ч?，也有其粗細不分的缺陷，各部門在貫徹實施過程中應當有一定的靈活性。
    “硬措施”的“執行力”有比較多的薄弱環節。要提升“硬措施”的實施效果，必須將目標的“堅定性”和措施的“靈活性”緊密結合起來，有關各方承擔各自的責任，突出主次，分清先后，共同努力。概言之，落實“硬措施”的關鍵在于正確判斷問題，分清相應責任，及時處理糾正，相關政府部門創造性的“執行力”是關鍵因素。
    硬措施：解決中國“特色”問題
    信息產業部一系列“硬措施”相繼出臺以及對諸多互聯互通及資費違規事件的嚴懲不怠，使得目前國內通信運營商的網間通信質量有了明顯改善。然而隨著小靈通業務、IP業務的不斷開展以及中國電信和中國網 
    通紛紛向對方市場的不斷滲透，互聯互通又步入了一個特殊時期，面臨著諸多新的挑戰。加大“硬措施”力度在一定程度上符合目前中國電信業發展特色，轉變觀念、提高思想認識、切實貫徹執行“硬措施”有助于改善互聯互通、規范電信市場。
    張繼平：領會國辦75號文件及《若干規定》等硬措施，轉變思想觀念，提高認識是在新時期解決互聯互通問題、規范電信市場的關鍵。
    當前惡性互聯互通事件的屢禁不止和各種違規手段的不斷出現，具有多方面原因。其中思想觀念問題是主要原因之一，需要各級電信公司在開展互聯互通工作和從事市場競爭中切實轉變觀念和提高思想認識。各級電信公司要大力強化“三個觀念”，即“法制觀念”、“全局觀念”和“用戶至上觀念”，正確處理互聯互通與市場競爭的關系，盡一切努力保證網間通信暢通，決不能利用互聯互通阻礙正當的市場競爭，更不能損害用戶利益。另一方面，要積極配合監管機構維護好電信市場秩序，防止惡性競爭、違規經營危及國有資產安全、造成國有資產流失或者侵害國有資產所有者權益。對于危害國家利益的惡性競爭、違規經營、違規建設等問題，要按照國辦75文件及《若干規定》的要求及時向政府和集團公司報告，確保國有資產不流失，國家利益不受損害，確保國有資產保值增值的責任得到落實。
    隨著更多運營商進入市場和網間業務多樣化，網間互聯話務量大幅增加，網間互聯協議和網間結算系統也越來越復雜，互聯互通問題變得越來越重要。各級電信公司應站在戰略高度，充分認識互聯互通和監管事務工作的重要意義，并適應形勢變化的要求，推動互聯互通和監管事務工作進一步走向規范化、制度化和專業化的發展軌道。
    陳金橋：從長遠趨勢來看，“硬措施”比較符合現階段的中國國情，在今后的電信市場管理行為中應該回歸正確的位置。
    電信技術和業務創新對電信管制部門不斷提出新的挑戰，這是行業持續發展的不竭動力，也是政府部門樂于看到的。新業務出現，新的競爭力量引入，促使電信網間的互聯互通問題日趨復雜，這是企業、消費者和政府共同面臨的挑戰。從管制者角度出發，以發展的眼光來看今后國內電信市場的競爭環境，下述問題應當引起足夠關注：
    1企業之間的隱性價格競爭和對低端消費群體的“價格歧視”；
    2不同企業、不同電信業務之間的互通質量問題；
    3交叉業務、替代業務和融合業務的競爭和互聯問題；
    4基礎電信運營商與增值電信運營商之間的競爭與聯盟問題；
    5電信用戶在非話音業務消費方面的選擇權和知情權問題；
    6電信業務市場的創新與適度管理的問題；
    7電信市場競爭主體產權日趨多元化與市場監管的模式問題等。
    今后電信市場行為將主要依靠價格機制和競爭規律來調節，政府部門發揮有效的彌補作用。從長遠趨勢來看，“硬措施”的行政色彩比較濃厚，符合現階段的中國國情，在今后的電信市場管理行為中應該回歸正確的位置。電信業的技術密集特性決定了創新的速度和影響力，管制措施必須符合電信市場發展的要求。如果要解決上述可能出現的問題，必須找準問題的根源和政府可能發揮作用的方式。多數業內人士認同這一觀點，即電信市場利益主體的多元化及其形成的錯綜復雜的利益格局是中國電信業未來面臨的最大挑戰。
    從國外實踐經驗來看，歐洲和北美國家電信市場的主導力量是私有公司或者國家參股的民營公司，具有充分的市場反饋能力，出現與中國電信市場類似的無序競爭的現象很少，因而沒有相應的經驗可以吸取。亞洲和一些拉丁美洲國家，在電信業開放和市場化改革的進程中，出現了一些類似問題，通過行政立法和部門聯合執法，也成為迅速解決問題的一種途徑，比如巴西、阿根廷以及韓國。但是實施的時間較短，范圍比較小，也不能夠成為我國制訂未來制度的參考。
    概言之，解決復雜問題的突破口在于“制度創新”和“管理歸位”，要讓中國國內的電信企業，無論什么資本成分和產權構成，成為具有現代企業法人治理結構的獨立市場主體，對價格信號和宏觀調控作出理性反應；要讓行業監管部門明確自身定位和管理重心，運用合適的工具達到政策目標。
    相關一：硬措施之國辦75號文件
    最近，國務院辦公廳轉發了信息產業部、發展改革委員會、財政部、監察部、中組部、國資委《關于進一步加強電信市場監管工作的意見》，進一步完善了電信監管框架，強化了政府監管手段，使依法行政有了必不可少的硬措施。國辦75號文件強調指出，解決電信市場秩序方面存在的突出問題，需要從法律、經濟、技術、行政等方面進行綜合治理，標本兼治。國辦75號文件著重強調以下幾個方面：
    一是要加強法制建設，加大執法力度，嚴懲違法違規行為。
    二是要完善技術、經濟手段，加大監督檢查力度，促進電信網間互聯互通。
    三是要加強對電信企業干部的考核與管理，促進企業守法經營，建立良好的電信市場秩序。
    四是要加強對電信企業經營效益監督考核，促進國有資產保值增值。
    國辦75號文件的出臺，是國務院為進一步加強電信監管、維護電信市場秩序而采取的重大舉措。
    相關二：硬措施之《若干規定》
    為貫徹落實國務院辦公廳75號文件精神，信息產業部專門制訂了《關于加強依法治理電信市場的若干規定》，將國務院的要求具體化、制度化、增強可操作性，以形成監管部門的行政監管與運營企業的考核任用相銜接的內外監督機制?！度舾梢幎ā肪唧w內容由七大部分構成：
    1嚴厲懲處擅自中斷或阻礙網間通信的行為，促進電信網間互聯互通方面的內容；
    2依法查處電信資費違規行為，維護公平競爭的市場環境方面的內容；
    3加大電信建設監督管理力度，維護正常的通信秩序方面的內容；
    4嚴厲打擊非法經營國際電信業務的行為，維護國際電信業務市場正常秩序方面的內容；
    5嚴禁破壞電信設施、非法阻止或者妨礙提供公共電信服務，保障通信安全方面的內容；
    6嚴格依法行政，加大電信執法力度方面的內容；
    7配合組織部門、國資監管部門加強對電信運營企業領導干部的考核與管理，促進企業依法經營方面的內容。